Karakol, vol. 5, agosto, 2025
ISSN: 2710-7795
Valoración de la implementación de
Educación Bilingüe Intercultural en la
Comarca Gunayala
Artinelio Hernández Campos
Universidad Especializada de las Américas, Panamá
Centro de Investigación sobre Educación en los Pueblos Indígenas
Disponible en: https://revistas.udelas.ac.pa/index.php/karakol
revista.karakol@udelas.ac.pa / ciepi@udelas.ac.pa
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2025
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Valoración de la implementación de Educación
Bilingüe Intercultural en la Comarca Gunayala
Nue bur selemai Nan Garburba Oduloged Igar Gunayalagi
Assessment of the implementation of intercultural bilingual
education in Gunayala region
Artinelio Hernández Campos
Licenciado en Sociología
Centro de Investigación sobre Educación
en los Pueblos Indígenas (CIEPI)
Universidad Especializada de las Américas
artinelio.hernandez@udelas.ac.pa
https://orcid.org/0000-0002-3341-2322
DOI: 10.57819/qjc3-j771
Resumen: El objetivo de este estudio fue valorar la percepción de los supervisores, directores
y docentes sobre Educación Bilingüe Intercultural (EBI) en las escuelas primarias de la Comarca
Gunayala y describir el Plan Nacional de EBI del Ministerio de Educación (MEDUCA). Se
realizó una encuesta a cada uno de los actores educativos: 6 supervisores, 19 directores y 48
docentes de 16 escuelas de la Comarca Gunayala. El diseño de esta investigación es no
experimental, tipo descriptivo y transversal. Los resultados de análisis de los datos indican que
un 66.7 % de los supervisores y directores han observado cambios favorables tras la
implementación de la Educación Bilingüe Intercultural (EBI) en los centros educativos. No
obstante, a pesar de esta percepción positiva, el 53 % de los docentes manifestó a los supervisores
y a los directores su desacuerdo con la implementación de la EBI. Además, 88.9% de los
supervisores y directores reportó no contar con instrumentos para monitorear y dar seguimiento
a la EBI. En consecuencia, el estudio recomienda que los supervisores realicen un adecuado
monitoreo y seguimiento brindando a los docentes una orientación constante.
Palabras clave: Educación bilingüe intercultural, evaluación, actores educativos, Ministerio de
Educación, comunidad indígena.
Binsaed issegwad: We sagba inmaglesa wisguega igi binsamala ibdurdagged neggi arbamalad nan
Garburba Oduloged igargi gunayalagi, geb daggega sabga maid nan Garburba Oduloged igarsig
ibdurdagged galu saglagad. Sunmaglesa ibdurdagged neggi arbamaladbo: 6 ibdurdagged neg
dagmalad edummagan, 19 ibdurdagged neg edummagan, 48 ibdurdagged neggi odurdagmalad,
16 ibdurdagged neg gunayalagi. We arbaed inmaglesa daggega igi arbananai we igarsig. Amilesa
66.7% ibdurdagged neg dagmalad edummagan, geb ibdurdagged neg edummagan edoddogana
gwagmala nan Garburba Oduloged igargi arbamalar ibdurdagged neggi. Deginigwale, 53%
eodurdagmaladi binsamala edummagan nan garburba Oduloged igar abesurmala. Auggi 88.9%
Recepción: 22 de febrero de 2025
Aceptación: 17 de abril del 2025
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edummagan sogmarmoga garda saddemarye nuegwa igar seega, nuegwa daggega igi nan
Garburba odologed igar selemai. Degsoggua anmar sogsunndo igar nue amiergebye nabir nan
Garburba Oduloged igar guega ibdurdagged neggi.
Gayamar: Nan Garburba Oduloged igar, nue ibmar seleged igar, ibdurdagged neggi arbamalad,
ibdurdagged galu sagla, dulemar galagwensur neggwueburgi bugmalad.
Abstract: This study aimed to assess the perceptions of supervisors, principals, and
teachers regarding Intercultural Bilingual Education (IBE) in elementary schools of the
Gunayala region and describe the Ministry of Education´s (MEDUCA) National IBE
plan. A survey was conducted among each of the educational actors: 6 supervisors, 19
principals, and 48 teachers from 16 schools in the Gunayala region. This research design
is non-experimental, descriptive, and cross-sectional. The results of the data analysis
indicate that 66.7% of supervisors and principals have observed favorable changes after
the implementation of Intercultural Bilingual Education (IBE) in their schools. However,
despite this positive perception, 53% of teachers expressed their disagreement with the
implementation of IBE to supervisors and principals. Furthermore, 88.9 % of supervisors
and principals reported not having tools to monitor and follow up on IBE. Consequently,
the study recommends that supervisors conduct adequate monitoring and follow-up,
providing teachers with ongoing guidance.
Key words: Intercultural bilingual education, evaluation, educational actors, Ministry of
Education, indigenous community.
Introducción
A pesar de los importantes avances en materia de normas educativas y de la existencia
de un amplio marco legal, que reconoce y garantiza el derecho de las poblaciones indígenas
a recibir una educación de calidad, de respeto a su lengua y cultura, todavía no se dispone de
información relevante y oficial que permita verificar el cumplimiento efectivo de dichas
disposiciones.
En este contexto, el modelo de Educación Bilingüe Intercultural que se implementa
en la actualidad se concibe, según Montalván (2008) como un sistema educativo orientado a
fortalecer la diversidad cultural y a formar individuos plenamente bilingües. Cuando el niño
inicia su vida escolar en la escuela bilingüe es monolingüe en su lengua materna; por tanto,
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es responsabilidad de la institución educativa desarrollar en él el uso efectivo de dos lenguas:
su idioma materno y una segunda lengua.
Sin embargo, este proceso enfrenta desafíos importantes, porque “el plurilingüismo
escolar se traduce en una dificultad, ya que el profesorado debe saber hablar, leer y escribir
las dos lenguas indígenas que prevalecen en el aula, situación que en la mayoría de los casos
no ocurre” (Viveros-Márquez, 2016).
El mismo autor subraya Viveros-Márquez (2016) la falta de correspondencia
lingüística cultural es también uno de los factores u obstáculos para la práctica de la
Educación Intercultural Bilingüe, pues la mayoría de los docentes, aunque pueden
comunicarse en lengua indígena, desconocen los procesos de escritura (gramática) de la
lengua con menor dominio o de aquella que han aprendido al trabajar en comunidades
indígenas.
Para atender estos restos, el Ministerio de Educación aprobó el Plan Nacional de
Educación Intercultural Bilingüe, que (…) hace énfasis en fines y objetivos de la Educación
Intercultural Bilingüe, en las líneas estrategias curriculares de la educación indígena,
desarrolla los fundamentos y conceptos sobre la educación indígena, bilingüismo, publicado
en el mes de agosto de 2005 (MEDUCA, 2005).
No obstante, aun cuando la Ley 34 (6 de julio de 1995) incorporó el artículo 11 a la
Ley Orgánica de Educación reconociendo “la educación para las comunidades indígenas se
fundamenta en el derecho de éstas a preservar, desarrollar y respetar su identidad y
patrimonio cultural”, y estableciendo la metodología de la Educación Bilingüe Intercultural,
no fue hasta el año 2004 que se inicia con experiencia más concreta la ejecución en materia
de la EBI en Panamá en la Comarca de Gunayala.
Frente a este panorama, la presente investigación propone describir y valorar los
avances y obstáculos de la implementación de la Educación Bilingüe Intercultural, a partir
de la percepción de los supervisores, directores y docentes.
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Métodos y materiales
El diseño de esta investigación fue no experimental, de tipo descriptivo y de corte
transversal. No se manipularon ni se controlaron variables; se limitaron a describirse los datos
e informaciones proporcionados por supervisores, directores y docentes. Asimismo, se llevó
a cabo una revisión documental como fuente secundaria para analizar los procesos de
implementación de la Educación Bilingüe Intercultural. Para llevar a cabo este diseño, entre
agosto y septiembre del año 2017 se planificó y ejecutó el estudio de percepción de los actores
educativos antes mencionados sobre la Educación Bilingüe Intercultural. Si bien ha
transcurrido casi ocho años desde la recolección de estos datos, su uso sigue siendo relevante,
ya que constituyen un insumo valioso para comprender las condiciones iniciales o
intermedias de implementación de la EBI en un momento clave de su condición en el país.
A lo largo de la Comarca Gunayala existen 45 escuelas entre ellas están los Centros
Básicos Generales, La Premedia Multigrado, La Media y la Tele Básica en seis zonas
escolares. De este universo se seleccionó solamente las escuelas primarias y centros Básicos
Generales por núcleo escolar, con el fin de facilitar la ubicación de los docentes, directores y
supervisores.
Los sujetos de este estudio son seis supervisores, diecinueve directores y cuarenta y
ocho docentes de dieciséis escuelas de la Comarca Gunayala. Las escuelas seleccionadas
cumplen los siguientes criterios:
1. Tiene en su planta docente a los egresados en la Licenciatura en Educación
Bilingüe Intercultural-Universidad Especializada de las Américas.
2. Docentes capacitados para Educación Bilingüe Intercultural.
3. Escuelas que ya tengan tres años en el programa EBI.
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Se ha aplicado una encuesta por cada grupo. El grupo 1, los docentes; y el grupo 2,
los directores y supervisores. Para el grupo 1 se incluyeron 20 preguntas y para el grupo 2,
19 preguntas, y luego los datos fueron procesados en SSPS su respectivo análisis e
interpretación.
La selección de la muestra es de conveniencia con criterios señalados. La selección
de las dieciséis escuelas fue determinante para ubicar a los docentes, directores y supervisores
de manera intencional, porque permitió con mucha facilidad aplicar las encuestas de manera
efectiva a los sujetos de estudio.
Resultados
El Plan Nacional de Educación Bilingüe Intercultural
El Plan de Nacional de Educación Intercultural Bilingüe presentado por el Ministerio
de Educación en agosto de 2005, establece líneas estratégicas nacionales para la Educación
Bilingüe Intercultural. En la siguiente Tabla 1, se resume los avances que ha habido en la
gestión desde la dirección nacional y otros aportes por los pueblos indígenas. En la parte
izquierda de la tabla están las estrategias y en la parte derecha está los que se ha ejecutado de
estas líneas.
Estas líneas estratégicas, desde que su lanzamiento como hoja de ruta en 2005, han
sido ejecutadas de manera compartida entre el gobierno nacional y los pueblos indígenas. En
particular, su implementación ha sido con el apoyo de cooperación internacional dirigida por
los Congresos Generales Gunas.
En la Tabla 1, se observa ese esfuerzo mancomunado, entre el gobierno nacional y el
pueblo guna de la Comarca Gunayala, ya que se tuvo el interés de implementar la carta
orgánica de la educación sin esperar al gobierno nacional; por lo que, las iniciativas de los
pueblos indígenas empujaron lentamente a los gobiernos nacionales a la ejecución de estas
líneas estratégicas hasta la fecha.
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Tabla 1
Descripción de los aspectos claves del Plan Nacional de EIB de MEDUCA en el proceso de
implementación en la Comarca Gunayala
Línea estratégica
Propuesta EBI-GUNA (los hallazgos)
1: Canalizar la aplicación del marco
jurídico nacional (Ley 34 de 6 de julio de
1995) referente a la educación de los
indígenas del país, con base en un
presupuesto específico y suficiente.
En el año 2004, el pueblo guna de la Comarca Gunayala inició
el Plan de Implementación de Educación Bilingüe
Intercultural, con financiamiento de la Cooperación
Internacional. (AECID). Es un Fondo Mixto Hispano-
Panameño de Cooperación. Los aportes del gobierno español
fueron muy significativos en el avance de la implementación
de la EBI.
2: Contextualizar el currículo estratégico
nacional centrándolo en los sujetos de las
sociedades indígenas, con método y
esquemas de evaluación actualizados
aplicables a la EBI.
En el año 2011 pueblo guna publicó la propuesta curricular
de la EBI-GUNA, y fue presentado al MEDUCA como
muestra de avances y logros de la implementación de
educación pertinente y contextualizada.
3: Capacitar al personal docente de las
regiones indígenas en la administración,
metodología y contenidos de Educación
Bilingüe Intercultural.
Desde 2004 hasta 2010 se han realizado 82 talleres a los
docentes, autoridades, padres y madres de familia. Esta
práctica no se detuvo ya que cada año se realizaba
capacitaciones a los docentes de preescolar hasta tercer grado
con visto bueno de Ministerio de Educación.
4: Oficializar y regular el uso de los
idiomas como medio privilegiado de
comunicación y materia de estudio en la
implementación de la EBI.
La Ley 88 de 22 de noviembre de 2010. Esta ley regula la
oficialización de los alfabetos indígenas del país e igualmente
otorga a las universidades públicas y particulares incorporar
nuevas ofertas educativas atendiendo la EBI.
5: Sensibilizar a la población panameña
mediante los recursos disponibles, a fin de
fomentar actitudes positivas hacia la EBI,
la equidad social y la convivencia pacífica
entre todos los sectores sociales del Estado
panameño.
Se ha realizado talleres a los directores de varias
dependencias del MEDUCA por el proyecto EBI-GUNA. No
fue suficiente con los talleres la sensibilización, se requiere
voluntad política de parte de los gobernantes para lograr los
objetivos de la Ley 88.
6: Diseñar y producir textos escolares,
recursos didácticos, libros y afines
contextualizados para cada pueblo
indígena con la participación de las
comunidades involucradas.
Se han elaborado 16 textos escolares en lengua guna y español
como segunda lengua por el proyecto EBI.
7: Diseñar métodos de evaluación y de
monitoreo para la Educación Bilingüe
Intercultural.
En este estudio particular de percepción arroja los siguientes
datos: 88.9% de los supervisores y directores no cuentan con
instrumentos para monitorear y dar seguimiento a EBI.
Y existe un 28%, los supervisores y directores monitorean 1
a 2 veces al año.
8: Descentralizar la administración y la
ejecución de las acciones educativas de la
Se creó la Dirección Nacional de Educación Intercultural
Bilingüe a través de un decreto Ejecutivo 274 del 31 de agosto
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EBI para asegurar su cobertura, su
eficiencia y los fondos suficientes para
tales efectos
de 2007 que permitió ampliar la cobertura de atención de las
normas educativas con respecto a la EBI.
9: Fortalecer el enfoque bilingüe
intercultural del sistema educativo
nacional, para elevar esta modalidad a
estándares nacionales e internacionales de
calidad y excelencia.
No hay intervención directa ni escuelas piloto para dar
seguimiento al programa para lograr la calidad. Ya que sigue
saliendo debajo de los promedios nacionales las escuelas
indígenas del país.
10: Promover la investigación
sociocultural y lingüística para sustentar la
planificación curricular en cada pueblo
indígena del país
No hay plan de investigación para acompañar a todos estos
procesos, desde que inició la EBI. Solo UDELAS, desde
CIEPI ha presentado algunos resultados de la investigación.
Nota. MEDUCA, 2005.
Figura 1
Valoración del programa EBI
Nota: La gráfica indica la valoración del programa Educación Bilingüe Intercultural
por los directores y supervisores. Según este sector, la implementación del programa
se percibe como regular en un 46.2% y como buena en un 46.2%, para ambos casos
un total de 92.4%. Aunque esta valoración no es tan significativa, sugiere un avance
positivo según su perspectiva.
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0
Excelente
Bueno
Regular
7.7
46.2
46.2
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Figura 2
Disponibilidad del instrumento para evaluar los docentes sobre EBI.
Nota: La gráfica muestra los resultados obtenidos ante la pregunta dirigida a
supervisores y directores sobre si disponen de algún instrumento para evaluar a los
docentes. El 88.9% manifestó no contar con herramientas específicas para
monitorear ni dar seguimiento a la implementación de la EBI, mientras que solo el
11.1% afirmó disponer de algún tipo de instrumento para tal fin.
Estos datos revelan una debilidad significativa en la gestión educativa,
particularmente en los procesos de evaluación y seguimiento. Entre sus responsabilidades
fundamentales se incluyen: planificar y supervisar los procesos, asegurar un adecuado
acompañamiento sistemático, monitorear el desarrollo de la EBI, generar información
actualizada con el fin de orientar a los docentes. La ausencia de instrumentos de evaluación
no solo limita la mejora continua, sino que también obstaculiza el logro de los fines de la
educación pertinente y culturalmente adecuada.
0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0
Si
No
11.1
88.9
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Figura 3
Docentes y el programa EBI.
Nota: La gráfica presenta datos relevante sobre la valoración que hacen los docentes
respecto a la implementación de la Educación Bilingüe Intercultural. Ante la
pregunta sobre sí están de acuerdo con dicha implementación, el 53% de las
respuestas indicaron desacuerdo, mientras que el 47% manifestaron estar de acuerdo.
Estos resultados reflejan una división significativa en la percepción de docentes, lo
cual evidencia tensiones internas en torno a la EBI. Esta situación puede estar
relacionada con factores como la falta de formación especializada, el
desconocimiento de la lengua materna, la ausencia de materiales adecuados o una
comprensión limitada de los fundamentos y objetivos de la EBI.
Figura 4
Cambios favorables sobre la EBI.
47%
53%
Si No
Si No
66.7
33.3
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Nota: La gráfica describe la percepción de supervisores y directores respecto a los
cambios observados en el proceso de implementación de la Educación Bilingüe
Intercultural. El 66.7% de los encuestados afirmó haber identificado cambios
favorables, mientras que el 33.3% consideró que no habido modificaciones
significativas. Estos datos sugieren que, si bien existe una percepción mayoritaria de
avances en la aplicación del modelo, aún persiste una proporción considerable de
actores educativos que no reconoce mejoras sustanciales. Esta situación plantea la
necesidad de profundizar en estudios posteriores sobre los tipos de transformaciones
que se perciben como positivas, especialmente en dimensiones clave como la
enseñanza de la lectura y la escritura en lengua materna.
Figura 5
Valoración de la aplicación de la EBI.
Nota: La gráfica indica nivel de valoración sobre la aplicación de la Educación
Bilingüe Intercultural. Son los indicadores importantes para vislumbrar el proceso
educativo en la cual 43.6% los docentes señalan que su valoración es buena y un 17%
excelente, además es regular un 10.3%, lo deficiente 2.6%. Por otro lado, un 25.6%
de los docentes no contestaron. Es decir, cada diez docentes, dos podríamos decir,
que no ve que el programa EBI sea positivo para la región. Aquí se nota cierta
regularidad en avance del programa EBI, un 61.5% lo señala en lo positivo.
Excelente Bueno Regular Deficiente No contesto
17.9
43.6
10.3
2.6
25.6
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Figura 6
Dominio del idioma materno guna.
Nota: La gráfica describe sobre competencias lingüísticas de los docentes,
básicamente esta figura es sustancia en el avance de la EBI. La respuesta son las
siguientes: que habla, lee y escribe fue un 46.8%, esto indica que hay docentes que
tienen dominio completo, pero por debajo de la mitad esperada; mientras tanto, que
solo habla fue 36.2% y que habla y lee fue 14.9%, y un porcentaje mínimo que no
dominan la lengua materna fue de un 2.1%.
Discusión
Este estudio se ha realizado para conocer los avances de la implementación de
Educación Bilingüe Intercultural en la Comarca Gunayala, con los actores educativos en la
dirección, supervisión y ejecución; de manera que, la valoración y la percepción de los
directores, supervisores y docentes son fundamentales para describir la realidad educativa.
Queda evidenciada poco avance en supervisión para dar seguimiento y en la
direccionalidad del proceso porque los docentes no tienen una supervisión efectiva por parte
de la dirección y de la supervisión. Esta afirmación está señalada en la figura 2, esto se debe
porque no cuentan con los instrumentos de evaluación de Educación Bilingüe Intercultural
un 88.9%.
46.8
14.9
36.2
2.1
Habla, Lee y Escribe habla, lee Habla Cero dominio o nada
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Otro hallazgo relevante en esta evaluación diagnóstica fue de las competencias
lingüísticas del docente. La figura 6 indica que el 46.8% de los docentes solo habla, lee y
escribe en guna. Para potenciar las competencias lingüísticas de los estudiantes en lectura y
escritura en su lengua nativa, se requiere que los docentes dominen cuatro competencias
lingüísticas básicas: escuchar, hablar, leer y escribir, con un nivel de dominio del 100%; ya
que para la enseñanza y aprendizaje del idioma materno del niño así se lo exige y es esencial
para lograr el éxito de la calidad de educación que se persigue en la Educación Bilingüe
Intercultural.
Los resultados obtenidos confirman las observaciones realizadas durante múltiples
giras a lo largo de la comarca: los docentes perciben escasa presencia de los supervisores y
un apoyo limitado de los directores para el monitoreo y seguimiento de la implementación
de la EBI en las aulas.
Con este trabajo se alcanzó el objetivo principal de valorar de manera concreta y
contextualizada, el estado de la EBI en la comarca. Los hallazgos resaltan la necesidad de
que los actores responsables atiendan las deficiencias detectadas en los procesos de
supervisión y acompañamiento pedagógico. Asimismo, se evidencia la urgencia de fortalecer
las competencias lingüísticas de los docentes en lengua materna mediante la oferta continua
de cursos, diplomados y talleres especializados.
Por otro lado, la replicación de este estudio en otras comarcas y territorios indígenas
resulta prioritaria. Disponer la evidencia comparable permitirá a las autoridades comarcales
y de tierras colectivas y al Ministerio de Educación, en particular a la Dirección Nacional de
Educación Intercultural Bilingüe empoderarse con información pertinente para diseñar
estrategias que mejoren la calidad educativa en contextos donde las condiciones
socioculturales y la limitada accesibilidad dificultad el logro de resultados óptimos.
En las posteriores investigaciones, se debe fortalecer la línea de investigación en
materia de Educación Bilingüe Intercultural, particularmente la enseñanza y aprendizaje de
la lengua materna por la parte de la niñez indígena. Esto permitirá determinar si se están
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logrando las competencias necesarias en lectura y escritura en su lengua materna, así como
en español como segunda lengua.
Agradecimientos
El CIEPI deja constancia de su agradecimiento a las autoridades de la Comarca
Gunayala y las autoridades locales de cada comunidad visitada por permitir y facilitar este
estudio. Se agradece a la Universidad Especializada de las Américas (UDELAS) por el
financiamiento, a través del Fondo Concursable N° 03-2016. Igualmente, a las autoridades
del Ministerio de Educación, por su apoyo y confiar en este estudio (supervisores, directores,
docentes). Se agradece a quienes apoyaron en la aplicación de la encuesta, el profesor Irik
Limnio y asesoría de los profesores Eladio Richard y Jorge Eliecer Madrid (Q.E.P.D).
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